“三規(guī)合一”：探索空間規(guī)劃發(fā)展的新形態(tài)返回列表
作者：時(shí)間：2017年02月08
? ? ? 目前，我國正處于政治經(jīng)濟(jì)體制改革的轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系存在體系龐雜、職能劃分不清、協(xié)調(diào)溝通不暢等問題?？臻g規(guī)劃之間的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響了規(guī)劃職能的發(fā)揮，降低了空間管理效率，制約了城市可持續(xù)發(fā)展。因此，我國空間規(guī)劃體系亟待結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型和系統(tǒng)性重構(gòu)。
? ? ? 一、概念介紹
? ? ??空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等政策的地理表達(dá)，是政府管理空間資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理利用土地、改善民生質(zhì)量、平衡地區(qū)發(fā)展的重要手段。
? ? ? ?“三規(guī)合一”具體指國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間的銜接與協(xié)調(diào)，是合理布局城鄉(xiāng)空間，有效配置土地資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。
? ? ??國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是全國或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要，籌安排和指導(dǎo)全國或某一地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)工作。
? ? ? 城市總體規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。
? ? ? 土地利用規(guī)劃亦稱土地規(guī)劃，是指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計(jì)劃。
? ? ??二、我國空間規(guī)劃體系發(fā)展的歷程
? ? ? 隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化改革，我國空間規(guī)劃從早期由城市規(guī)劃獨(dú)攬空間發(fā)展的決策方向，到城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)”并行，如今已逐漸向主體功能區(qū)規(guī)劃—土地利用總體規(guī)劃—城鄉(xiāng)規(guī)劃—環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)”共同參與的協(xié)同管治轉(zhuǎn)變。總的來說，我國空間規(guī)劃體系演變可分為三個(gè)階段，即：早期探索期、試點(diǎn)推動(dòng)期、政策支持期。
? ? ??1、早期探索期
? ? ? 1996年，深圳市在城市總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)了全域覆蓋，在管理體制上實(shí)現(xiàn)了市規(guī)劃與國土部門合一。2003年，廣西欽州首先提出 “三規(guī)合一”的規(guī)劃編制理念。國家發(fā)改委于2004年在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等6個(gè)市縣試點(diǎn)“三規(guī)合一”工作。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和體制保障，原計(jì)劃在試點(diǎn)后全國推廣的想法無疾而終。
? ? ??2、試點(diǎn)推動(dòng)期
? ? ? 2008年，隨著國家體制改革，上海、武漢相繼對(duì)國土部門和規(guī)劃部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并，探索“兩規(guī)”或“三規(guī)”融合。2010年，重慶市在全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行先試的政策中，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行疊加，整和成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，稱為“四規(guī)疊合”。2012年，廣州市在不打破部門行政架構(gòu)的背景下，開展“三規(guī)合一”的探索工作，摸索出一條相對(duì)成功的合一路徑。這一時(shí)期的空間規(guī)劃融合的探索，以廣州市為代表，主要集中在一些較為發(fā)達(dá)的特大城市和地區(qū)。
? ? ? 3、政策支持期
? ? ??2013年年底，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出建立空間規(guī)劃體系、推進(jìn)規(guī)劃體制改革的任務(wù)，同時(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》也提出在縣市層面探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”的要求。2014年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委聯(lián)合發(fā)文，確定了全國28個(gè)市縣作為“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣。從在市縣層面探索推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，逐步形成一個(gè)縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。
? ? ? 三、我國空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀與問題
? ? ??1、空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀
? ? ? 我國空間規(guī)劃體系歷經(jīng)多年的調(diào)整和完善，基于不同法律規(guī)定和政策要求，至今形成了眾多不同類型、不同層級(jí)的空間規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。在眾多規(guī)劃中，我國的空間規(guī)劃可分為城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等諸多系列。目前我國城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源有效配置及保護(hù)等方面起主導(dǎo)作用規(guī)劃主要是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃。
國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃，以及土地利用總體規(guī)劃編制分別隸屬于國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱“住建部”)、國土資源部等，在行政級(jí)別上“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時(shí)常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。
? ? ??2、空間規(guī)劃體系的問題
? ? ? 我國空間規(guī)劃體系可以比喻成一個(gè)由縱向規(guī)劃類型和橫向規(guī)劃層級(jí)交織而成的網(wǎng)。原理上，這種縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的全方位管理。但是實(shí)際上，由于這個(gè)空間規(guī)劃體系是由多個(gè)自上而下的縱向規(guī)劃類型拼貼形成的網(wǎng)，其主導(dǎo)形態(tài)是縱向控制，而同一空間上的橫向銜接和聯(lián)系不足，造成了在同一橫向維度上不同規(guī)劃管控邏輯的矛盾，而這種矛盾恰恰是造成目前我國城市空間管理問題的根源。因此，剖析我國空間規(guī)劃體系的問題，也應(yīng)該從理清空間規(guī)劃之間的縱橫關(guān)系方面入手。
? ? ? （1）規(guī)劃類型過多，各規(guī)劃類型間編制要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效協(xié)調(diào)、融合
? ? ??因政府管理的需要，各個(gè)部門均有某一領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，其中涉及空間的規(guī)劃主要有：主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、交通規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等?？臻g規(guī)劃類型過多，體系龐雜，諸多規(guī)劃之間存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法共享共用、規(guī)劃編制時(shí)期和規(guī)劃期限不一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制要求不同等問題，造成各類規(guī)劃之間難以銜接和協(xié)調(diào)。
? ? ? （2）規(guī)劃職能劃分不清，造成規(guī)劃層級(jí)之間的越位、錯(cuò)位、缺位
? ? ??我國空間規(guī)劃的編制絕大多數(shù)采取的是“自上而下”的層級(jí)管理模式，上級(jí)為綱，是下級(jí)規(guī)劃編制的依據(jù)；下級(jí)為目，是對(duì)上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的分解和具體落實(shí)。然而，一些規(guī)劃仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管控思維，以行政計(jì)劃作為主導(dǎo)空間資源配置的主要方式，在規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定上“貪多求全”，追求全方位和全覆蓋，在規(guī)劃要求上將宏觀規(guī)劃內(nèi)容微觀化和具體化，在規(guī)劃管控方式上片面追求“指標(biāo)化”，忽視空間自身規(guī)律等。以上種種問題，往往導(dǎo)致空間規(guī)劃在層級(jí)關(guān)系方面上下脫節(jié)，脫離實(shí)際，甚至相互沖突。另外，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展和必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施配置等國家政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，規(guī)劃在部分層級(jí)上仍存在“缺位”的問題?？偟膩碚f，我國空間規(guī)劃的層級(jí)間關(guān)系上下銜接不盡合理，造成規(guī)劃錯(cuò)位、越位、缺位問題。
? ? ? （3）同一空間各類規(guī)劃缺乏共識(shí)，造成規(guī)劃管控要求打架
? ? ??按照事權(quán)劃分，一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃。在同一空間層次下的各類規(guī)劃一般是同一級(jí)政府主導(dǎo)編制。我國的空間規(guī)劃存在著“責(zé)任規(guī)劃”或“權(quán)益規(guī)劃”的定位選擇，其劃定的邊界也有“責(zé)任邊界”和“權(quán)益邊界”之分。因此，即便在同一空間下，規(guī)劃管理也存在上級(jí)與下級(jí)政府、不同部門之間、其他利益相關(guān)者之間的博弈。各方都期望通過規(guī)劃確立自身的“權(quán)益邊界”，以謀求政策權(quán)力上的話語權(quán)。在缺乏健全完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，利益平衡和規(guī)劃難以達(dá)成共識(shí)，必然出現(xiàn)規(guī)劃之間的管控要求打架的情況。
? ? ? （4）空間管理體制不順
? ? ? 我國規(guī)劃協(xié)調(diào)不暢、空間規(guī)劃秩序紊亂的根源在于空間規(guī)劃管理體制的不順。首先，各類空間規(guī)劃的法律關(guān)系沒有真正明確，各級(jí)各類規(guī)劃之間以及規(guī)劃編制過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)、各方面關(guān)系很難有效理順。其次，缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，規(guī)劃管理權(quán)限過于分散，權(quán)責(zé)邊界不清晰，產(chǎn)生分權(quán)和爭利的“內(nèi)耗”，影響我國城市整體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，空間規(guī)劃的“多頭管理”，導(dǎo)致在實(shí)際管理中執(zhí)法主體模糊不清，很難滿足市場經(jīng)濟(jì)管理的需求。規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，造成各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)缺乏有效的途徑、措施和必要的制度保障。
? ? ??總之，當(dāng)前的空間規(guī)劃體系的一系列問題給城市空間管理帶來了諸多困惑。眾多具有法律依據(jù)的規(guī)劃，在同一空間上提出不同的管控要求，使規(guī)劃管理者無所適從，降低了行政管理效率，增加了行政成本，不利于資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，影響了規(guī)劃的公信力。由于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃是我國城市中最為主要的三種規(guī)劃，這三種規(guī)劃之間的矛盾和差異集中體現(xiàn)了我國空間規(guī)劃體系中的主要問題，而由這些差異和矛盾給城市空間管理帶來的問題，也是最為突出的。因此，各城市在討論和研究城市空間規(guī)劃體系問題的時(shí)候，往往從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃這三類最主要、基礎(chǔ)性的法定規(guī)劃入手，從如何進(jìn)行“三規(guī)合一”的角度，探索突破城市空間管理瓶頸的方法。
? ? ? 四、現(xiàn)階段，我國“三規(guī)合一”的主要類型
? ? ??總結(jié)目前已開展規(guī)劃融合工作的經(jīng)驗(yàn)，基本形成三種主要的規(guī)劃融合模式：概念銜接型、技術(shù)融合型和體制創(chuàng)新型。
? ? ? 1、概念銜接型
? ? ??這種類型主要出現(xiàn)在某種單個(gè)規(guī)劃編制過程中。通過部門合作和公眾參與等方式，利用咨詢、討論、協(xié)商、交流等措施在一些規(guī)劃理念、目標(biāo)及主要內(nèi)容上，融合其他類型規(guī)劃的理念和要求，最終形成與其他多種規(guī)劃的共識(shí)。然而由于缺乏可行的協(xié)調(diào)制度，在一些關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)上缺乏具體可行的協(xié)調(diào)范式，規(guī)劃編制大多是采取“折衷”或“抹平”的辦法，最終在一些較為宏觀的層面上形成一種“概念”上的融合，但是無法解決微觀層面的指標(biāo)和管控要求的具體“落地”問題。如河源市編制了廣東省首個(gè)以“三規(guī)合一”為技術(shù)手段的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，在具體編制中采用統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的方法，在空間管制和土地利用布局兩方面與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，建立“三規(guī)合一”的協(xié)調(diào)實(shí)施平臺(tái)，在不突破傳統(tǒng)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃理念和編制原則上強(qiáng)調(diào)了三個(gè)規(guī)劃的融合關(guān)系。
? ? ? 2、技術(shù)融合型
? ? ? 各種規(guī)劃的技術(shù)體系龐雜，意圖以單個(gè)規(guī)劃掌控全局、涵蓋所有內(nèi)容的“多規(guī)合一”做法既不切實(shí)際，也難以奏效；并且，任何一個(gè)規(guī)劃都是有界限的，規(guī)劃之間存在著獨(dú)立、交叉、疊合的關(guān)系?；谝陨险J(rèn)識(shí)創(chuàng)立的技術(shù)融合型模式，是在梳理各個(gè)規(guī)劃的體系和技術(shù)內(nèi)容、明確各類規(guī)劃管控底線的基礎(chǔ)上，通過制定一套三個(gè)規(guī)劃共同執(zhí)行的法則，形成一種在“技術(shù)整合”基礎(chǔ)上的融合。如廣州、廈門等城市在“三規(guī)合一”工作中，將相關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)體系進(jìn)行整合，在梳理各類規(guī)劃底線的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)提出了與各個(gè)規(guī)劃相銜接的控制線體系，并結(jié)合統(tǒng)一信息平臺(tái)和相關(guān)的配套政策，協(xié)調(diào)“三規(guī)”的編制和實(shí)施管理。
? ? ??3、體制創(chuàng)新型
? ? ? 采用這種規(guī)劃編制模式的城市，認(rèn)為空間規(guī)劃體系的運(yùn)作都是由政府行政管理體制決定，因此應(yīng)將規(guī)劃融合與政府規(guī)劃管理的具體方式和組織架構(gòu)的改革、轉(zhuǎn)變與調(diào)整相結(jié)合，采取職能合并、改組、調(diào)整等運(yùn)作方式，使行政整合直接影響空間規(guī)劃融合，最終形成一種“機(jī)制”上的融合。云浮市在廣東省率先推行市規(guī)劃編制委員會(huì)統(tǒng)籌整合規(guī)劃編制的工作機(jī)制。規(guī)劃編制委員會(huì)幾乎包攬了所有與規(guī)劃有關(guān)的工作，包括組織制訂全市資源環(huán)境、城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，并負(fù)責(zé)牽頭組織各部門開展專項(xiàng)規(guī)劃編制和規(guī)劃調(diào)整工作，審核各項(xiàng)規(guī)劃及規(guī)劃調(diào)整等。上海、武漢規(guī)劃和國土兩個(gè)部門的合并也屬于此類型。
? ? ??以上幾種空間規(guī)劃融合模式可能綜合出現(xiàn)在地方實(shí)踐中，但無論是基于概念的“銜接”，源于技術(shù)的“融合”，還是突破體制的“創(chuàng)新”，都是基于城市自身特點(diǎn)的因地制宜的做法，對(duì)于其他城市尤其是自主權(quán)力較小的地方政府，迫切需要找到一種系統(tǒng)性的規(guī)劃融合路徑。
? ? ? 五、“三規(guī)合一”的工作思路、建議
? ? ??“三規(guī)合一”本質(zhì)是一個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)的工作，而非一種“規(guī)劃”。在工作過程中，“三規(guī)合一”不是重新編制新的規(guī)劃；在管理上，“三規(guī)合一”不會(huì)取代任何一個(gè)法定規(guī)劃。“三規(guī)合一”的主要工作是在現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和法律框架下，理順三個(gè)規(guī)劃在規(guī)劃編制和實(shí)施管理過程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的關(guān)系，有效界定規(guī)劃管控邊界，統(tǒng)一技術(shù)內(nèi)容，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施和反饋機(jī)制，建立信息化規(guī)劃管理手段，實(shí)現(xiàn)一種多層次、全方位的融合。
因此，在“三規(guī)合一”的工作上應(yīng)做到如下兩點(diǎn)：
? ? ? 1、明確協(xié)調(diào)的主體、客體和方式
? ? ? 在“三規(guī)合一”工作中，要使得上下級(jí)政府和三個(gè)部門的利益在城鄉(xiāng)空間安排上達(dá)成一致。鑒于“三規(guī)合一”是跨部門的協(xié)調(diào)工作，在現(xiàn)階段需要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)主持下的協(xié)調(diào)組織架構(gòu)，成立專門機(jī)構(gòu)以促進(jìn)工作的順利推進(jìn)。
? ? ??協(xié)調(diào)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)直接面對(duì)城市空間管理的底線。“三規(guī)合一”的重要工作內(nèi)容是協(xié)調(diào)解決規(guī)劃矛盾。規(guī)劃的矛盾千差萬別，核心問題是空間利益分配的差異?！叭?guī)合一”通過劃定建設(shè)、保護(hù)的邊界，控制城市發(fā)展底線，就可以從根本上保證“三規(guī)”核心管控要素的一致性。按照三類規(guī)劃的管控要求，“三規(guī)合一”的控制底線可以劃分為政策底線、發(fā)展控制底線、生態(tài)底線、環(huán)境底線、服務(wù)底線等。
? ? ? 協(xié)調(diào)方法和機(jī)制應(yīng)當(dāng)是行政管理和技術(shù)手段的統(tǒng)一。在“三規(guī)合一”工作路徑中，圍繞底線思維，通過規(guī)劃技術(shù)和行政協(xié)調(diào)，劃定具有嚴(yán)格管控意義的控制線，最終形成“三規(guī)合一”空間方案的核心內(nèi)容。設(shè)計(jì)好協(xié)調(diào)路徑，明確市、區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好的協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)的規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位。
? ? ??2、建立可靠的“三規(guī)合一”機(jī)制保障。
? ? ? 規(guī)劃協(xié)調(diào)只能解決當(dāng)前的矛盾問題，長期的規(guī)劃融合需要依靠機(jī)制保障，主要包括：“三規(guī)合一”成果法定化和“三規(guī)合一”運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制。
? ? ??“三規(guī)合一”是基于城鄉(xiāng)空間的協(xié)調(diào)工作，其工作成果不具備法律效力，無法直接用于城鄉(xiāng)空間的行政管理，要保障“三規(guī)合一”成果的有效落實(shí)，需要對(duì)其成果進(jìn)行法定化，即通過對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃依據(jù)“三規(guī)合一”成果進(jìn)行修改，使三個(gè)規(guī)劃達(dá)成一致。
? ? ? “三規(guī)合一”成果法定化工作完成后，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)由政府統(tǒng)籌、多部門參與的協(xié)調(diào)咨詢工作機(jī)制，定期組織多部門聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃立項(xiàng)、規(guī)劃編制、規(guī)劃審查及實(shí)施管理中出現(xiàn)的矛盾等；另外，應(yīng)建立起“三規(guī)合一”實(shí)施評(píng)估、檢討和監(jiān)控制度，按照“三規(guī)合一”工作成果的要求，各部門間互為監(jiān)督，評(píng)估“三規(guī)合一”的實(shí)施效果并提出完善措施。其次，應(yīng)制定一套部門間協(xié)作的管理流程，確定協(xié)調(diào)消除“三規(guī)”管理過程中存在的矛盾的原則和方法，通過動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目審批中發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門的業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。最后，應(yīng)逐步通過立法或者制定行政規(guī)章等形式為“三規(guī)合一”建立法律法規(guī)的保障制度。
? ? ? 一、概念介紹
? ? ??空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等政策的地理表達(dá)，是政府管理空間資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理利用土地、改善民生質(zhì)量、平衡地區(qū)發(fā)展的重要手段。
? ? ? ?“三規(guī)合一”具體指國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間的銜接與協(xié)調(diào)，是合理布局城鄉(xiāng)空間，有效配置土地資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。
? ? ??國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是全國或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要，籌安排和指導(dǎo)全國或某一地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)工作。
? ? ? 城市總體規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。
? ? ? 土地利用規(guī)劃亦稱土地規(guī)劃，是指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計(jì)劃。
? ? ??二、我國空間規(guī)劃體系發(fā)展的歷程
? ? ? 隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化改革，我國空間規(guī)劃從早期由城市規(guī)劃獨(dú)攬空間發(fā)展的決策方向，到城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)”并行，如今已逐漸向主體功能區(qū)規(guī)劃—土地利用總體規(guī)劃—城鄉(xiāng)規(guī)劃—環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)”共同參與的協(xié)同管治轉(zhuǎn)變。總的來說，我國空間規(guī)劃體系演變可分為三個(gè)階段，即：早期探索期、試點(diǎn)推動(dòng)期、政策支持期。
? ? ??1、早期探索期
? ? ? 1996年，深圳市在城市總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)了全域覆蓋，在管理體制上實(shí)現(xiàn)了市規(guī)劃與國土部門合一。2003年，廣西欽州首先提出 “三規(guī)合一”的規(guī)劃編制理念。國家發(fā)改委于2004年在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等6個(gè)市縣試點(diǎn)“三規(guī)合一”工作。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和體制保障，原計(jì)劃在試點(diǎn)后全國推廣的想法無疾而終。
? ? ??2、試點(diǎn)推動(dòng)期
? ? ? 2008年，隨著國家體制改革，上海、武漢相繼對(duì)國土部門和規(guī)劃部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并，探索“兩規(guī)”或“三規(guī)”融合。2010年，重慶市在全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行先試的政策中，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行疊加，整和成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，稱為“四規(guī)疊合”。2012年，廣州市在不打破部門行政架構(gòu)的背景下，開展“三規(guī)合一”的探索工作，摸索出一條相對(duì)成功的合一路徑。這一時(shí)期的空間規(guī)劃融合的探索，以廣州市為代表，主要集中在一些較為發(fā)達(dá)的特大城市和地區(qū)。
? ? ? 3、政策支持期
? ? ??2013年年底，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出建立空間規(guī)劃體系、推進(jìn)規(guī)劃體制改革的任務(wù)，同時(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》也提出在縣市層面探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”的要求。2014年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委聯(lián)合發(fā)文，確定了全國28個(gè)市縣作為“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣。從在市縣層面探索推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，逐步形成一個(gè)縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。
? ? ? 三、我國空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀與問題
? ? ??1、空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀
? ? ? 我國空間規(guī)劃體系歷經(jīng)多年的調(diào)整和完善，基于不同法律規(guī)定和政策要求，至今形成了眾多不同類型、不同層級(jí)的空間規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。在眾多規(guī)劃中，我國的空間規(guī)劃可分為城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等諸多系列。目前我國城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源有效配置及保護(hù)等方面起主導(dǎo)作用規(guī)劃主要是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃。
國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃，以及土地利用總體規(guī)劃編制分別隸屬于國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱“住建部”)、國土資源部等，在行政級(jí)別上“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時(shí)常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。
? ? ??2、空間規(guī)劃體系的問題
? ? ? 我國空間規(guī)劃體系可以比喻成一個(gè)由縱向規(guī)劃類型和橫向規(guī)劃層級(jí)交織而成的網(wǎng)。原理上，這種縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的全方位管理。但是實(shí)際上，由于這個(gè)空間規(guī)劃體系是由多個(gè)自上而下的縱向規(guī)劃類型拼貼形成的網(wǎng)，其主導(dǎo)形態(tài)是縱向控制，而同一空間上的橫向銜接和聯(lián)系不足，造成了在同一橫向維度上不同規(guī)劃管控邏輯的矛盾，而這種矛盾恰恰是造成目前我國城市空間管理問題的根源。因此，剖析我國空間規(guī)劃體系的問題，也應(yīng)該從理清空間規(guī)劃之間的縱橫關(guān)系方面入手。
? ? ? （1）規(guī)劃類型過多，各規(guī)劃類型間編制要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效協(xié)調(diào)、融合
? ? ??因政府管理的需要，各個(gè)部門均有某一領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，其中涉及空間的規(guī)劃主要有：主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、交通規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等?？臻g規(guī)劃類型過多，體系龐雜，諸多規(guī)劃之間存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法共享共用、規(guī)劃編制時(shí)期和規(guī)劃期限不一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制要求不同等問題，造成各類規(guī)劃之間難以銜接和協(xié)調(diào)。
? ? ? （2）規(guī)劃職能劃分不清，造成規(guī)劃層級(jí)之間的越位、錯(cuò)位、缺位
? ? ??我國空間規(guī)劃的編制絕大多數(shù)采取的是“自上而下”的層級(jí)管理模式，上級(jí)為綱，是下級(jí)規(guī)劃編制的依據(jù)；下級(jí)為目，是對(duì)上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的分解和具體落實(shí)。然而，一些規(guī)劃仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管控思維，以行政計(jì)劃作為主導(dǎo)空間資源配置的主要方式，在規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定上“貪多求全”，追求全方位和全覆蓋，在規(guī)劃要求上將宏觀規(guī)劃內(nèi)容微觀化和具體化，在規(guī)劃管控方式上片面追求“指標(biāo)化”，忽視空間自身規(guī)律等。以上種種問題，往往導(dǎo)致空間規(guī)劃在層級(jí)關(guān)系方面上下脫節(jié)，脫離實(shí)際，甚至相互沖突。另外，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展和必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施配置等國家政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，規(guī)劃在部分層級(jí)上仍存在“缺位”的問題?？偟膩碚f，我國空間規(guī)劃的層級(jí)間關(guān)系上下銜接不盡合理，造成規(guī)劃錯(cuò)位、越位、缺位問題。
? ? ? （3）同一空間各類規(guī)劃缺乏共識(shí)，造成規(guī)劃管控要求打架
? ? ??按照事權(quán)劃分，一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃。在同一空間層次下的各類規(guī)劃一般是同一級(jí)政府主導(dǎo)編制。我國的空間規(guī)劃存在著“責(zé)任規(guī)劃”或“權(quán)益規(guī)劃”的定位選擇，其劃定的邊界也有“責(zé)任邊界”和“權(quán)益邊界”之分。因此，即便在同一空間下，規(guī)劃管理也存在上級(jí)與下級(jí)政府、不同部門之間、其他利益相關(guān)者之間的博弈。各方都期望通過規(guī)劃確立自身的“權(quán)益邊界”，以謀求政策權(quán)力上的話語權(quán)。在缺乏健全完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，利益平衡和規(guī)劃難以達(dá)成共識(shí)，必然出現(xiàn)規(guī)劃之間的管控要求打架的情況。
? ? ? （4）空間管理體制不順
? ? ? 我國規(guī)劃協(xié)調(diào)不暢、空間規(guī)劃秩序紊亂的根源在于空間規(guī)劃管理體制的不順。首先，各類空間規(guī)劃的法律關(guān)系沒有真正明確，各級(jí)各類規(guī)劃之間以及規(guī)劃編制過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)、各方面關(guān)系很難有效理順。其次，缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，規(guī)劃管理權(quán)限過于分散，權(quán)責(zé)邊界不清晰，產(chǎn)生分權(quán)和爭利的“內(nèi)耗”，影響我國城市整體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，空間規(guī)劃的“多頭管理”，導(dǎo)致在實(shí)際管理中執(zhí)法主體模糊不清，很難滿足市場經(jīng)濟(jì)管理的需求。規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，造成各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)缺乏有效的途徑、措施和必要的制度保障。
? ? ??總之，當(dāng)前的空間規(guī)劃體系的一系列問題給城市空間管理帶來了諸多困惑。眾多具有法律依據(jù)的規(guī)劃，在同一空間上提出不同的管控要求，使規(guī)劃管理者無所適從，降低了行政管理效率，增加了行政成本，不利于資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，影響了規(guī)劃的公信力。由于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃是我國城市中最為主要的三種規(guī)劃，這三種規(guī)劃之間的矛盾和差異集中體現(xiàn)了我國空間規(guī)劃體系中的主要問題，而由這些差異和矛盾給城市空間管理帶來的問題，也是最為突出的。因此，各城市在討論和研究城市空間規(guī)劃體系問題的時(shí)候，往往從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃這三類最主要、基礎(chǔ)性的法定規(guī)劃入手，從如何進(jìn)行“三規(guī)合一”的角度，探索突破城市空間管理瓶頸的方法。
? ? ? 四、現(xiàn)階段，我國“三規(guī)合一”的主要類型
? ? ??總結(jié)目前已開展規(guī)劃融合工作的經(jīng)驗(yàn)，基本形成三種主要的規(guī)劃融合模式：概念銜接型、技術(shù)融合型和體制創(chuàng)新型。
? ? ? 1、概念銜接型
? ? ??這種類型主要出現(xiàn)在某種單個(gè)規(guī)劃編制過程中。通過部門合作和公眾參與等方式，利用咨詢、討論、協(xié)商、交流等措施在一些規(guī)劃理念、目標(biāo)及主要內(nèi)容上，融合其他類型規(guī)劃的理念和要求，最終形成與其他多種規(guī)劃的共識(shí)。然而由于缺乏可行的協(xié)調(diào)制度，在一些關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)上缺乏具體可行的協(xié)調(diào)范式，規(guī)劃編制大多是采取“折衷”或“抹平”的辦法，最終在一些較為宏觀的層面上形成一種“概念”上的融合，但是無法解決微觀層面的指標(biāo)和管控要求的具體“落地”問題。如河源市編制了廣東省首個(gè)以“三規(guī)合一”為技術(shù)手段的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，在具體編制中采用統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的方法，在空間管制和土地利用布局兩方面與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，建立“三規(guī)合一”的協(xié)調(diào)實(shí)施平臺(tái)，在不突破傳統(tǒng)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃理念和編制原則上強(qiáng)調(diào)了三個(gè)規(guī)劃的融合關(guān)系。
? ? ? 2、技術(shù)融合型
? ? ? 各種規(guī)劃的技術(shù)體系龐雜，意圖以單個(gè)規(guī)劃掌控全局、涵蓋所有內(nèi)容的“多規(guī)合一”做法既不切實(shí)際，也難以奏效；并且，任何一個(gè)規(guī)劃都是有界限的，規(guī)劃之間存在著獨(dú)立、交叉、疊合的關(guān)系?；谝陨险J(rèn)識(shí)創(chuàng)立的技術(shù)融合型模式，是在梳理各個(gè)規(guī)劃的體系和技術(shù)內(nèi)容、明確各類規(guī)劃管控底線的基礎(chǔ)上，通過制定一套三個(gè)規(guī)劃共同執(zhí)行的法則，形成一種在“技術(shù)整合”基礎(chǔ)上的融合。如廣州、廈門等城市在“三規(guī)合一”工作中，將相關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)體系進(jìn)行整合，在梳理各類規(guī)劃底線的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)提出了與各個(gè)規(guī)劃相銜接的控制線體系，并結(jié)合統(tǒng)一信息平臺(tái)和相關(guān)的配套政策，協(xié)調(diào)“三規(guī)”的編制和實(shí)施管理。
? ? ??3、體制創(chuàng)新型
? ? ? 采用這種規(guī)劃編制模式的城市，認(rèn)為空間規(guī)劃體系的運(yùn)作都是由政府行政管理體制決定，因此應(yīng)將規(guī)劃融合與政府規(guī)劃管理的具體方式和組織架構(gòu)的改革、轉(zhuǎn)變與調(diào)整相結(jié)合，采取職能合并、改組、調(diào)整等運(yùn)作方式，使行政整合直接影響空間規(guī)劃融合，最終形成一種“機(jī)制”上的融合。云浮市在廣東省率先推行市規(guī)劃編制委員會(huì)統(tǒng)籌整合規(guī)劃編制的工作機(jī)制。規(guī)劃編制委員會(huì)幾乎包攬了所有與規(guī)劃有關(guān)的工作，包括組織制訂全市資源環(huán)境、城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，并負(fù)責(zé)牽頭組織各部門開展專項(xiàng)規(guī)劃編制和規(guī)劃調(diào)整工作，審核各項(xiàng)規(guī)劃及規(guī)劃調(diào)整等。上海、武漢規(guī)劃和國土兩個(gè)部門的合并也屬于此類型。
? ? ??以上幾種空間規(guī)劃融合模式可能綜合出現(xiàn)在地方實(shí)踐中，但無論是基于概念的“銜接”，源于技術(shù)的“融合”，還是突破體制的“創(chuàng)新”，都是基于城市自身特點(diǎn)的因地制宜的做法，對(duì)于其他城市尤其是自主權(quán)力較小的地方政府，迫切需要找到一種系統(tǒng)性的規(guī)劃融合路徑。
? ? ? 五、“三規(guī)合一”的工作思路、建議
? ? ??“三規(guī)合一”本質(zhì)是一個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)的工作，而非一種“規(guī)劃”。在工作過程中，“三規(guī)合一”不是重新編制新的規(guī)劃；在管理上，“三規(guī)合一”不會(huì)取代任何一個(gè)法定規(guī)劃。“三規(guī)合一”的主要工作是在現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和法律框架下，理順三個(gè)規(guī)劃在規(guī)劃編制和實(shí)施管理過程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的關(guān)系，有效界定規(guī)劃管控邊界，統(tǒng)一技術(shù)內(nèi)容，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施和反饋機(jī)制，建立信息化規(guī)劃管理手段，實(shí)現(xiàn)一種多層次、全方位的融合。
因此，在“三規(guī)合一”的工作上應(yīng)做到如下兩點(diǎn)：
? ? ? 1、明確協(xié)調(diào)的主體、客體和方式
? ? ? 在“三規(guī)合一”工作中，要使得上下級(jí)政府和三個(gè)部門的利益在城鄉(xiāng)空間安排上達(dá)成一致。鑒于“三規(guī)合一”是跨部門的協(xié)調(diào)工作，在現(xiàn)階段需要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)主持下的協(xié)調(diào)組織架構(gòu)，成立專門機(jī)構(gòu)以促進(jìn)工作的順利推進(jìn)。
? ? ??協(xié)調(diào)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)直接面對(duì)城市空間管理的底線。“三規(guī)合一”的重要工作內(nèi)容是協(xié)調(diào)解決規(guī)劃矛盾。規(guī)劃的矛盾千差萬別，核心問題是空間利益分配的差異?！叭?guī)合一”通過劃定建設(shè)、保護(hù)的邊界，控制城市發(fā)展底線，就可以從根本上保證“三規(guī)”核心管控要素的一致性。按照三類規(guī)劃的管控要求，“三規(guī)合一”的控制底線可以劃分為政策底線、發(fā)展控制底線、生態(tài)底線、環(huán)境底線、服務(wù)底線等。
? ? ? 協(xié)調(diào)方法和機(jī)制應(yīng)當(dāng)是行政管理和技術(shù)手段的統(tǒng)一。在“三規(guī)合一”工作路徑中，圍繞底線思維，通過規(guī)劃技術(shù)和行政協(xié)調(diào)，劃定具有嚴(yán)格管控意義的控制線，最終形成“三規(guī)合一”空間方案的核心內(nèi)容。設(shè)計(jì)好協(xié)調(diào)路徑，明確市、區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好的協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)的規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位。
? ? ??2、建立可靠的“三規(guī)合一”機(jī)制保障。
? ? ? 規(guī)劃協(xié)調(diào)只能解決當(dāng)前的矛盾問題，長期的規(guī)劃融合需要依靠機(jī)制保障，主要包括：“三規(guī)合一”成果法定化和“三規(guī)合一”運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制。
? ? ??“三規(guī)合一”是基于城鄉(xiāng)空間的協(xié)調(diào)工作，其工作成果不具備法律效力，無法直接用于城鄉(xiāng)空間的行政管理，要保障“三規(guī)合一”成果的有效落實(shí)，需要對(duì)其成果進(jìn)行法定化，即通過對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃依據(jù)“三規(guī)合一”成果進(jìn)行修改，使三個(gè)規(guī)劃達(dá)成一致。
? ? ? “三規(guī)合一”成果法定化工作完成后，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)由政府統(tǒng)籌、多部門參與的協(xié)調(diào)咨詢工作機(jī)制，定期組織多部門聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃立項(xiàng)、規(guī)劃編制、規(guī)劃審查及實(shí)施管理中出現(xiàn)的矛盾等；另外，應(yīng)建立起“三規(guī)合一”實(shí)施評(píng)估、檢討和監(jiān)控制度，按照“三規(guī)合一”工作成果的要求，各部門間互為監(jiān)督，評(píng)估“三規(guī)合一”的實(shí)施效果并提出完善措施。其次，應(yīng)制定一套部門間協(xié)作的管理流程，確定協(xié)調(diào)消除“三規(guī)”管理過程中存在的矛盾的原則和方法，通過動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目審批中發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門的業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。最后，應(yīng)逐步通過立法或者制定行政規(guī)章等形式為“三規(guī)合一”建立法律法規(guī)的保障制度。
參與該項(xiàng)目的評(píng)估師
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